הכיסא נותר ריק, מה יעלה בגורל ועדת החקירה?

פטירתה של השופטת מרים נאור יו"ר ועדת החקירה הממלכתית לאסון מירון עוררה כמה שאלות שבהחלט כדאי לעשות בהם סדר. כמו מה יעלה בגורל הועדה? בכמה זמן יתעכבו הדיונים? מי יחליף אותה בוועדה? האם יצטרכו להתחיל את הדיונים מהתחלה או שמא מהנקודה שבו הופסקו הדיונים?

ובכלל, מה היא ועדת חקירה ממלכתית? במה היא שונה מוועדת בדיקה? אז למה צריך ועדת חקירה פרלמנטרית? מי נותן הם את הסמכות? ועוד רבות השאלות וחוסר ההבנה. על חלקם לפחות ננסה לענות ולהסביר.

למה לי ועדה?

אסון מירון, פרשת קו 300, ועדת אגרנט, ועדת כהן, ועדת זוסמן, ועדת שמגר, ועדת אור, ועדת קדמי, בכור, מצא, ועוד ועוד וכולם ממלכתיות, ומאחורי כל שם מסתתרים להם הררי מסמכים, שעות של דיונים, שמיעת עדויות, כתיבת מסקנות, וכמובן גם העלות הגבוהה של התשלום לחברי הוועדה, על זמנם אישי.

ועדת החקירה לבדיקת המחדל בהילולה במירון, שבה נהרגו 45 בני אדם, תהיה ועדת החקירה הממלכתית ה-19 שמוקמת במדינת ישראל. הוועדה הראשונה שהוקמה הייתה בשנת 1969, ועסקה בהצתת מסגד אל-אקצא בידי צעיר אוסטרלי.  ואילו הוועדה האחרונה, (לפני ועדת נאור/מירון) הייתה ב-2009, ועסקה בטיפול הרשויות במפוני גוש קטיף בהתנתקות.

מי שעוקב אחר ועדות החקירה מאז הוקמו לראשונה מבין עד מהרה שלכאורה ישנו כאן פרדוקס, מעצם הרעיון שבו לעתים הקמת ועדת חקירה מהווה לכאורה מפלט מהפגנת אחריות ציבורית של פוליטיקאים ובעלי תפקידים.

למרות שלכאורה שלגבי אסון מירון ועדת חקירה ממלכתית עשויה להיות גוף החקירה המתאים ביותר על מנת להפיק לקחים ולתקן ליקויים, וכולנו יודעים שישנם כאלה והרבה, אך עדיין במדינה מתוקנת ונורמלית לא היו תולים בוועדת חקירה ממלכתית את הציפייה שתמליץ המלצות אישיות לגבי אחריותם המיניסטריאלית של ראש הממשלה, שרים ובעלי תפקידים. לו היתה נורמה שלטונית ראויה של אחריות ציבורית, הם היו נוטלים את האחריות על עצמם.

על פי החוק, הסמכות להקמת ועדות חקירה נתונה בידי הממשלה או הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת וזאת כדי לחקור "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור". ככלל, ועדות אלו נהנות בד"כ ממעמד ציבורי גבוה וכן נחשב כיוקרתיות ביותר מבין הוועדות השונות הקיימים במדינת ישראל.

אולם, יחד עם זאת, עדיין נראה כי אין מסקנה ברורה האם ועדות החקירה הממלכתיות הן הכלי היעיל לבירור עובדות, להסקת מסקנות ולתיקון כשלים וטעויות. הנסיון אומר שלעיתים כן, לעיתים לא, ולעיתים רק חלקי.

האם עצם הקמת ועדות החקירה פתרו את הבעיה? אמרנו הרי שלא תמיד. דוגמא? בבקשה. די אם ניקח 2 ועדות. אגרנט וזיילר. אגרנט הוקמה לחקר נסיבות פריצת מלחמת יום כיפור, אולם עד היום ישנה מחלוקת ציבורית רחבה ביותר האם נכונות מסקנותיה.

גם ועדת זיילר תוצאותיה דומות. הוועדה הוקמה לאחר אסון ורסאי שבו קרסה רצפת אולם האירועים באמצע שמחת חתונה, אסון בו נהרגו 23 מהאורחים ומאות נפצעו. 3 שנים נמשכו דיוני הוועדה. לרוב דיונים אלו עסקו באי-סדר בתחום הבנייה ובכלל זה בבעיות בחקיקה ובמדיניות, בבעלי מקצוע בלתי כשירים ובמערכות פיקוח בלתי מקצועיות. מסקנות הוועדה כאמור הוגשו בשנת 2004, אולם 11 שנים לאחר מכן, בשנת 2015 עת הוגש דוח המבקר, נמצא כי לו יושמו מסקנות הוועדה במלואן, ויתכן מאוד כי סדרת כישלונות ואסונות בתחום התכנון והבניה שהיו בשנים האחרונות, היו נמנעות.

חקירה או בדיקה, מה עדיף?

האם תמיד חייבת הממשלה להקים ועדת חקירה? ממש לא. באסון הכרמל לדוגמא, למרות ההרוגים, ולמרות הלחץ הציבורי ועדה כזו לא הוקמה. יתירה מזאת, גם בית המשפט לו מוגשת עתירה בד"כ נמנע מהתערבות בנושא, ולכן בשאלה איזו ועדה להקים, ומהם סמכויותיה בנושאי החקירה כל אלו נתונים בלעדית לשיקול דעתה של הממשלה המחליטה.

לעיתים הממשלה לא עמדה בלחץ, והוקמה ועדה, אולם בהגדרתה הייתה זו ועדת בירור. ועדת לנדוי (ועדת החקירה לעניין שיטות החקירה של שירות הביטחון הכללי בנושא פעילות חבלנית עוינת) הייתה כזו, אך גם לחקר האמת לא בדיוק הצליחו להגיע.

על פי הנוהל, לאחר הקמת ועדת החקירה, והגדרת נושא החקירה בכתב המינוי, ממנה נשיא בית המשפט העליון את חבריה, בראש ועדת חקירה ממלכתית חייב לעמוד שופט בפועל או בדימוס מטעם בית המשפט העליון או בית המשפט המחוזי, כך נשמרת עצמאותה של הוועדה, והיא זוכה ליוקרה של הרשות השופטת. הוועדה מורכבת בדרך כלל משלושה חברים, ובמקרים מיוחדים ממספר אי-זוגי גדול יותר.

אולם בשונה מוועדה ממלכתית, את חברי ועדת הבדיקה הממשלתית ממנה ראש הממשלה או השר שהחליט על הקמת הוועדה. כלומר, לממשלה יש השפעה ישירה על זהות חברי הוועדה. החוק גם אינו קובע מי יעמוד בראש ועדת הבדיקה ומה יהיה הרכבה, והוא אינו מחייב להעמיד שופט בראשה. אך בהחלט זה אפשרי שהעומד בראשה יהיה שופט שאינו מכהן (שופט בדימוס), מכל ערכאה. מה שכן, החוק מדגיש שאין אפשרות למנות לוועדה חברים שיש חשד לניגוד עניינים בין תפקידם בוועדה לתפקיד אחר שהם ממלאים או לעניין שהם קשורים בו.

להבדיל מוועדת בדיקה, ייחודיותה של ועדת חקירה ממלכתית הוא בסמכויות המוקנות לה. לוועדה ממלכתית ישנם סמכויות לכפות על עדים להעיד, להמציא מסמכים ומוצגים אחרים, והיא מצוידת גם בכל הסמכויות של בית משפט, כולל סנקציות על עדות שקר, ולרשותה מנגנון בלתי תלוי לאיסוף חומר הדרוש לחקירה. בנוסף לזאת, ועדת חקירה ממלכתית מחויבת ליידע אדם שעלול להיפגע ממסקנותיה, אולם העדות שנמסרת בוועדה אינה יכולה לשמש ראיה בהליך משפטי, מלבד במקרה של משפט פלילי.

על פי רוב, דיוני ועדת החקירה הממלכתית בד"כ מתנהלים בפומבי, אך בהחלט רשאית היא לקיים דיון מלא או חלקי בדלתיים סגורות, באם הדבר דרוש לשם שמירה על ביטחון המדינה או שמירה על דרכי הפעולה החסויות של משטרת ישראל וכדומה. כך לדוגמא בדיוני ועדת אור רובם של הדיונים התנהלו בפומבי, למעט עדויותיהם של אנשי השב"כ שניתנו בדלתים סגורות. למעשה, היא מצוידת בכל הסמכויות של בית משפט, כולל סנקציות על עדות שקר, ולרשותה מנגנון בלתי תלוי לאיסוף חומר הדרוש לחקירה.

ועדת הבדיקה לעומת זאת, אינה מצוידת בסמכויות אלה על פי חוק, אולם כשעומד בראשה שופט בדימוס, אז רשאי שר המשפטים, בהסכמת הממשלה כמובן, להעניק לה סמכויות דומות לאלה של ועדת חקירה. כלומר, היא רשאית לחייב עדים להופיע לפניה ולהטיל סנקציה על מי שמסרב. היא גם רשאית לחייב עדים להמציא לה מסמכים.

ככלל החוק אינו קובע מגבלת זמן להגשת דוח ועדת חקירה ממלכתית. הוועדה עצמאית לקבוע את סדרי עבודתה ואת מועד הגשת הדו"ח. ועדת החקירה מגישה את הדוח לממשלה, והיא מחליטה על פרסום הדוח בחלקו או בשלמותו.

ראוי לציין, ישנו עוד גורם שיכול להקים ועדת חקירה ממלכתית, וזה מבקר המדינה. על פי חוק מבקר המדינה נותן סמכות לוועדה לביקורת המדינה בכנסת, להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, בעקבות הגשת דו"ח של מבקר המדינה. והחלטה זו, מתקבלת על פי הצעת המבקר או מיוזמתה של הוועדה. וכמובן, שמבחינת הממשלה המכהנת זהו המסלול שהכי פחות עדיף, בגלל שאז הוועדה לביקורת המדינה מנסחת את כתב ההסמכה של ועדת החקירה ולא היא.

להפיק לקחים או לערוף ראשים?

למעשה מהן תפקידיה בעצם של הוועדה ומהן סמכויותיה. נוסח החוק קובע כי "בגמר דיוניה תערוך ועדת חקירה דין וחשבון על תוצאות חקירתה ועל המלצותיה, אם תמצא לנכון להוסיף המלצות, ותגיש את הדין וחשבון לממשלה", כלומר שהמשמעות היא, כי על הוועדה לפרסם דו"ח כולל תוצאות חקירה, אולם למעשה אין היא כלל מחויבת להמליץ המלצות בנוסף על בירור העובדות, אך בהחלט מותר לה.

יש שטענו כי על ועדת חקירה להתמקד בבירור העובדות ותו לא, "אין זה עניינה להחליט או אפילו להמליץ מה ייעשה בו, זאת יעשו הממשלה, הפרלמנט ודעת הקהל" אמר אז ח"כ חיים צדוק, שהיה מראשי תנועת מפא"י. (ד"א, מעניין האם היה סובר כך לו ידע שבעתיד הוא אמור יהיה לשבת בוועדה הציבורית לבדיקת המועצות הדתיות, ובוועדה ציבורית לבדיקת חוקי העיתונות). אולם, ישנה גם את הדעה הנגדית, הסוברת כי ועדת חקירה אינה ממלאת את המנדט הציבורי שניתן לה אם היא מגבילה את עצמה לבירור עובדתי ואינה ממליצה המלצות. וכך כתבו חברי ועדת אגרנט: "ועדת חקירה […] חייבת למעשה למלא משימה כפולה: מצד אחד מצפים לכך שתברר את העובדות ותציג אותן בצורה מוסכמת, וזאת גם לשם לימוד הלקחים המתחייבים מהן לגבי העתיד לבוא; מצד שני, יכולה היא להגיע למסקנות ובעת הצורך גם להמליץ המלצות בנוגע לאחריות האישית של יחידים נושאי תפקידים לאשר קרה".

הנוהל שהתגבש בפועל הוא כי חקירות ממלכתיות נוהגות לפרסם גם המלצות, בד"כ הן ניתנו בשתי רמות. אישית ומוסדית. באשר להמלצות אישיות, הוועדות ראו את עצמן מוסמכות להצביע על כשלים בהתנהגותם של עובדי ציבור או נבחרי ציבור, לבקר התנהגות זו ואף להסיק מסקנות. וכשם שאימצו את הגישה הזו, כך אימצו את הגישה שלפיה מוסמכות הן להמליץ המלצות אישיות, כגון המלצה שאדם מסוים לא ימשיך לכהן בתפקידו, בדרך כלל המלצות ברמה האישית ממומשות.

אולם ככל הנוגע להמלצות מוסדיות, שם העניינים קצת שונים. ככלל, המלצות כאלו נוגעות בד"כ למנגנוני קבלת ההחלטות וחלוקת אחריות בין גופים שונים, וככאלו, הן דורשות בדרך כלל רפורמות ושינויי חקיקה ולכן על פי רוב הן נותרות על הנייר, גם בשל העדר מנגנוני מעקב אחרי יישום ההמלצות. מה גם שהמלצות מערכתיות דורשות תכנון וחשיבה לטווח ארוך כמו גם משאבים, והן בדרך כלל נסתרות מעיני הציבור, דהיינו אי אפשר "לגזור קופון" פוליטי ממימושן. בניגוד לפיטורי אדם לדוגמא.

אולם האם ישנה מחויבות חוקית לקבל את הכרעות הוועדה הממלכתית? בעיקרון לא. החוק לא קובע כי על הממשלה לקבל, ובד"כ על המסקנות העובדתיות אין עוררין. מה שכן, ישנו ויכוח על ההמלצות. יש הטוענים כי הממשלה חייבת לקבל את המלצות הוועדה רק משום שעליה לקבל את מרות הוועדה שהיא עצמה הקימה. והחלטה של הממשלה לדחות את המלצות הוועדה או שלא לקיימן צריכה להיות נתונה לביקורת שיפוטית. אולם מנגד יש הסבורים כי מעמד של ועדת חקירה ממלכתית בסופו של דבר לא מעמד של בית משפט, ולכן ההמלצות לא מחייבות את הממשלה. ומה גם שלא ייתכן שוועדה ציבורית ממונה תכתיב לממשלה נבחרת דרכי פעולה.

על פי עמדה זו הדיון בהמלצות הוועדה צריך להתקיים במישור הציבורי והפוליטי, ולא במישור המשפטי. עד היום בד"כ לא התעלמו ממשלות ישראל מהמלצות של ועדות החקירה שהוקמו, ואף קיבלו את מרביתן. לרוב מיושמות בעיקר ההמלצות האישיות של הוועדה, ואילו ההמלצות המערכתיות-מוסדיות לרוב אינן מגיעות לידי מימוש.

בשונה מוועדות ממלכתיות, ועדות בדיקה ממשלתיות אינן נהנות בדרך כלל מן ההילה המאפיינת ועדות חקירה ממלכתיות, והמסקנות שלהן לא חייבות להתפרסם בציבור. לכן מי שממנה (השר או הממשלה) חופשי יותר בהחלטה האם לקבל או לדחות את ההמלצה. אבל גם במקרה של ועדת בדיקה הלחץ הציבורי הוא בהחלט גורם מכריע. סביר להניח, אם כן, שהממשלה לא תחתור תחת ועדה שהיא עצמה מינתה, אלא תקבל את מסקנותיה והמלצותיה.

למעשה החוק לא מחייב הקמת גוף שיעקוב אחר ביצוע ההמלצות של הוועדות. אך הממשלה רשאית להקים ועדת שרים או ועדה ציבורית שתעשה זאת, אולם לא רק הממשלה, גם הכנסת יכולה להחליט על מעקב באמצעות ועדותיה. אך למעשה מרגע שפורסמו ההמלצות, הביקורת היחידה על ביצוען היא ביקורת ציבורית ופוליטית, ומטבע הדברים ביקורת כזו היא מתמקדת בביצוע ההמלצות האישיות לטווח הקצר, ולא בביצוע ההמלצות המערכתיות והמוסדיות לטווח הארוך.

אז מה יעשו כעת בוועדת מירון שהיא ועדת חקירה ממלכתית? ראוי לציין, כי העבודה שנעשתה עד עתה לא יורדת לטמיון, והוועדה לא מתפרקת, אבל אין ספק כי היא גורמת לקצת בלאגן. כי כעת על פי הערכה צפוי להיות עיקוב של לפחות כמה שבועות ואפילו כמה חודשים, עד לחידוש הדיונים, ואולי גם ללכת קצת אחורה בדרך שכבר ביצעה הוועדה לחקר האסון.

על פי חוק ועדות החקירה נקבע כי במקרה ונפטר אחד מהחברים, או לפתע נבצר מאחד מהמשתתפים למלא בדרך קבע את התפקיד, נשיא בית המשפט העליון ימנה אדם אחר במקומו. בשלב הראשון, תידרש נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות למנות יו"ר חדש לוועדה  ועל פי ההערכות זה יקרה ככל הנראה עם תום ימי השבעה על השופטת נאור.

בהקשר של המשכיות הוועדה נקבע בחוק כי ועדת החקירה ממשיכה בעבודתה מן השלב שאליו הגיעה לפני השינוי בהרכב – אלא אם כן החליטה הוועדה על דרך אחרת. כרגע אמנם אין לדעת מה תחליט הוועדה, אולם הערכה היא כי כך אכן יקרה, אך יש לזכור כי לראש הוועדה החדש יידרש פרק זמן על מנת ללמוד ולהשלים את החומר החסר,  והעובדה שהדברים שנעשו עד עתה לא נעשו בעבודה משותפת לשלושת החברים יחד, בהחלט עלולה להקשות עליהם בהמשך הדרך.